经济副中心建设需要注意什么？自由竞争“不指定”顶层设计“防风险”

　　四川区域发展思考争创经济副中心④

　　竞 技 者

　　泸州

　　坚持稳中求进、进中求快、快中求好，深入推进“六个突破”，坚决打赢“三大攻坚战”，着力推动高质量发展，奋力争创全省经济副中心。要打造白酒、电子信息和新兴产业“三个千亿”级产业，加快构建现代产业体系；要做大城市规模、提升城市品质和集聚力，加快建成川渝滇黔结合部区域中心城市、成渝经济区南部中心城市；要突破高铁建设，加快建设全国性综合交通枢纽；要高标准建设中国（四川）自贸区川南临港片区，加快建设四川南向东向开放重要门户、内陆开放高地；要推进长江沱江沿岸生态优先绿色发展，着力构筑长江上游绿色生态屏障。

　　（摘自泸州市委八届五次全会公报）

　　南充

　　要做强产业支撑，培育壮大汽车汽配、油气化工、丝纺服装、现代物流、现代农业“五大千亿产业集群”，加快发展电子信息、新材料、高端装备制造、生物医药、节能环保“五大百亿战略性新兴产业”。要做强项目支撑，大力实施城市建设、交通枢纽、教科文卫、旅游三产、产业园区“五大板块重大工程项目”，集中力量实施“100件大事”。要做强县域支撑，构建“一主一副、区域协同”发展新格局，支持主城三区做大做强，力争经过几年努力，经济总量达到1200亿元到1500亿元。

　　（摘自南充市委六届八次全会公报）

　　达州

　　聚焦“同步全面小康和全面现代化”这一总体目标，突出建成“四川东出北上综合交通枢纽和川渝陕结合部区域中心城市”两个定位，坚持“加快发展、负重转型、追赶进位”三大工作取向，实施“改革创新、统筹城乡、开放合作”三大战略，着力构建“现代农业发展、现代工业发展、现代服务业发展、城乡融合发展和深化改革开放”五大新格局等。全会明晰了达州高质量发展的阶段目标，即：到2020年，全面建成小康社会；到2025年，基本建成四川东出北上综合交通枢纽，为争创全省经济副中心提供有力支撑；到2035年，全面建成川渝陕结合部区域中心城市。

　　（摘自达州市委四届六次全会公报）

　　和一些省份的经济副中心“被指定”不同，我省明确“谁能担此重任，要靠实力说话”。专家组认为，四川的做法很务实，经济副中心城市最好不是行政指令“造”出来，而是居民和市场公认出来。但“不指定”并不意味着省级层面“放任不管”，而是要在制定规则、营造氛围，特别是在防范风险上主动作为，及时纠偏，确保经济副中心建设瞄准设立的初衷、沿着正确的方向推进，更好服务全省发展大局。

　　风险：地方无序竞争

　　建议：进一步做好经济区发展规划、城市群发展规划等，促进城市间创新力共享、产业链联动

　　目前，全省不少地方争创经济副中心的热情高涨，都希望通过几年努力，经济总量达到3000亿元到5000亿元，接过副中心的桂冠。

　　专家组提醒，投资仍是拉动经济增长的主要因素之一。要防止地方政府为了加快迈上“3000亿元到5000亿元”经济总量台阶，在争抢大企业、大项目中无序竞争，甚至突破招商引资土地、税收优惠底线，变相增加发展成本。这就与建设经济副中心目的初衷——促进全省资源配置和产业布局优化，背道而驰了。

　　省社科院研究员盛毅认为，要避免这一情况发生，需要具有全局决定性、整体关联性以及实际可操作性的顶层设计，在省级层面进一步明确各潜在经济副中心的功能分工和产业发展的主要方向，给种子选手配置好相关发展平台，为自由竞争夯实基础并创造条件。这些条件包括进一步做好经济区发展规划、城市群发展规划等，帮助城市与城市之间加强内在联系，促进它们创新能力共享、产业链加强联动，使区域中心城市加快发展，并带动周边区域发展。

　　“产业布局尤其需要全省‘一盘棋’的思维”，省委省政府决策咨询委员会副主任王海林举例，我省多地都在发展装备制造业，建议省政府立足便捷、低成本的交通运输条件，调整装备制造业产业布局，解决困扰我省多年重装产品、大件外运难题。另外，从要素的流动和重新配置来讲，也需要一定的政策扶持。

　　西南财经大学智库CEO兼首席研究员汤继强认为，产业布局可从交通切入，非高山地区优先发展高速公路、铁路、水运等基础交通设施，形成发达的交通路网，并沿着交通带构建现代产业体系，形成电子信息、生物医药、装备制造、现代农业等优势产业集群。高山地区注重“为生态留白”，优先发展通用航空产业，通过“通航+旅游”，充分挖掘风景资源，打造高品质旅游服务，形成有潜力的旅游产业，充分发挥通航产业链条长、价值高、带动力强等优势，为供给侧结构性改革提供高质量切入点。还要进一步利用智慧交通的管理手段，提升交通通行效率，以此推动区域内外产业经济联系，逐渐形成沿交通干线分布的带状产业经济区域或者产业带。

　　上海财经大学副教授张牧扬认为，如果一个城市被认定为经济副中心，就能争取到更多的经济资源，获得更好的经济增长速度，那么地方政府就有可能动用各种资源、通过各种方式拼命去竞争，这种竞争一旦过度，就容易影响到地方经济的长期发展潜力。必须明确经济副中心建设是一个“顺势而为”的事情，地方政府不能违背市场规律。

　　风险：政府热企业冷

　　建议：加大宣传推介力度，让企业全面了解经济副中心建设的思路和措施，深度参与经济副中心建设

　　推进经济副中心建设不能仅仅只有地方政府热情高涨。咨文专家组认为，地方政府、企业、行业协会等力量凝聚起来，才能更好推进经济副中心建设。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长刘培林认为，地方政府要打好提前量，在经济副中心建设之初的决策过程中，就应该引导企业参与进来，形成政府和市场的良性互动，促进相互理解、达成共识。

　　专家组认为，这需要调动国有企业的积极性。国企的经济体量很大，在副中心建设中可以发挥重大作用。应该鼓励国有企业用好自己的经济、技术和资金优势，支持副中心的建设。需要看到的是，四川国企在空间布局和产业布局上存在的问题，也可能借参与经济副中心建设的机会得到解决。同时也要调动民营企业的积极性，当前经济发展的国际国内环境十分复杂，不确定因素很多，要吸引民营企业深度参与经济副中心建设，必须营造更加优质的营商环境，呵护企业创新的积极性，解决企业的后顾之忧。

　　专家组表示，行业协会是政府与企业之间的桥梁和纽带，应该鼓励其积极参与到城市产业组织、产业协作中来，更好地构建生产链、产业链。行业协会可以给相关投资企业提供一些如何抓住经济副中心建设机遇，融入发展大势的专业性咨询，帮助企业顺应城市发展规律，共享发展机遇。媒体机构也应该在经济副中心建设中发挥更大作用，除营造良好的社会氛围，帮助政府宣传推介当地建设经济副中心的产业机会、良好环境、优惠政策外，还可以发挥信息采集聚合的优势，为经济副中心建设提供决策参考类产品。

　　建设经济副中心，人才也可能“冷”。专家组建议，围绕区域产业发展需求，相关部门应鼓励支持省内外科研院所，通过重点项目引进人才或以项目课题制的方式，促进人才跨地区流动，支持有条件的企业，建立企业博士后科研工作站等。

　　风险：评价标准照搬照抄

　　建议：对城市发展进行可持续的动态监测，设置综合、有四川特色、分阶段的评价体系

　　省经济发展研究院院长鲁荣东认为，关于经济副中心目前还没有一个特别权威的评判体系，要避免把其他地方对于省域副中心城市的评判体系，如经济规模、辐射能力等，照搬过来评价四川。他认为，我省启动经济副中心建设的时间、条件，都和其他地方设定省域副中心时的情况不一样。四川应该对经济副中心这个概念不断深化了解之后，在尊重经济规律的基础上办事，设置一些“四川特色”的分阶段目标重点突破，这样也便于集中资源。

　　西南交通大学副教授韩文丽认为，建设经济副中心的战略着眼点是增强辐射能力，但是随着区域中心城市的不断发展，结构的日益复杂，其辐射能力的判定，也具有不可预知性和不确定性。为此要对城市进行可持续的动态监测，运用更多综合指标来评价城市的辐射能力。评价辐射能力，不能只看经济领域的服务功能，也要看社会领域的服务功能，尤其当城市建设距离经济副中心的目标越来越近的时候，若没有重视公共服务供给，一些诸如城市病的问题就会暴露出来。如此，城市的宜居性、便捷性和生产生活服务的保障性水平，一开始就要纳入经济副中心建设规划之中，特别是规划和机制的建设要有利于生态建设和环境保护。

　　风险：地方过度举债

　　建议：进一步强化风险源头管控和预算约束，坚持谁举债谁负责

　　专家组提醒，建设经济副中心要防止一些地方过度举债，加剧地方债务风险。

　　张牧扬认为，要严防债务风险，一要注重结果导向，一个城市不仅要经济发展好，还要债务风险小，才算名副其实的经济副中心；二要做好监督，政府举债的规模和用途，都要置于人大和社会监督之下，地方政府既要定期将为了建设经济副中心而增加的举债规模，以及“为什么”“怎么干”等情况向人大报告，还要给公众一本“明白账”，建立公开渠道，将建设经济副中心需要融多少资、贷多少款、如何偿还等信息，都置于公众监督之下，形成自上而下和自下而上的监督“无影灯”效应。严控债务还有一个好处，那就是政府只能在有限财力之下创造性开展工作，尽可能在做好规划、搞好营商环境等方面发力。

　　省社科院金融与财贸经济研究所所长王小琪进一步表示，相对而言，显性债务好控制一些，建设经济副中心，特别要注意防范隐性债务风险。地方政府以PPP、政府购买服务等名义变相举债，就存在很大隐蔽性。为此，要强化风险源头管控和预算约束，对一些购买主体不合法、承接主体不合法的项目，必须坚决制止。另一方面，要坚持谁举债谁负责，严格落实地方政府属地管理责任。

　　风险：房价过快上涨

　　建议：统筹考虑人口调控和城市建设目标，维护楼市秩序

　　专家组认为，经济副中心客观上会吸纳和集聚更多人口，必然增加对房地产的需求。仅仅是成为经济副中心的预期，就有可能成为刺激房价上涨的“由头”。过高的房地产价格不利于吸纳和集聚人才，不利于集聚生产活动，不利于产业的长期发展。建议政府要做好预判，把人口调控和城市建设目标放到一起考虑，对楼市秩序进行维护，提前谋划好人口变化与公共服务资源配置的问题。

　　风险：公共服务差距过大

　　建议：一碗水端平保障和改善民生

　　专家组提醒，不能人为拉大经济副中心与其他地方公共服务水平的差距。培育经济副中心，是四川发展达到一定阶段时的内在需要，而置于这样的发展阶段上，各地居民对公平的诉求也在日益提高。政府不能为了培育经济副中心，而动用行政力量调配资源，以至于影响其他地区的发展和居民生活水平的提高。应尽量一碗水端平，让经济副中心与周边城市的居民生活水平和公共服务水平大体相当。

　　他 山 石

　　江苏：用徐州撬动苏北振兴

（数据来源2017年江苏省苏州、无锡、徐州、南京等市国民经济和社会发展统计公报）

　　南京大学教授方蔚林认为，一个地区的经济，如果虽有政策扶持项目支持但仍然落后，一个重要的原因，在于缺少可以作为主心骨的有一定经济实力的城市作为长期支撑。对于江苏来说，苏南和苏北经济发展差距的问题，从某种角度而言，也是主要城市的差距问题。

　　江苏的城市经济格局很明显。苏南的南京、无锡、苏州经济地位不可撼动。位于苏北的区域中心城市徐州的崛起，则不仅体现市场力量，从全省发展大局考虑的政府推动也是一个重要原因。2017年，国务院批复徐州城市总体规划，首次在国家层面明确徐州为淮海经济区中心城市的定位。江苏省把徐州建设淮海经济区中心城市作为独立板块纳入全省“1+3”重点功能区战略布局，并出台专门政策意见予以支持。徐州地缘特殊、地位重要，因此，江苏省赋予徐州重大使命：在全省发展大局中，徐州要成为苏北振兴的强引擎、全面小康的领头羊；在国家战略布局中，徐州要成为“一带一路”的重要战略节点。

　　但要使中心城市的“定位”真正变成“地位”，一个城市的“中心性”就必须要体现出来。国家发展改革委国际合作中心执行总监吴维海认为，对于徐州这样一个地级市来说，首先要从观念上摒弃以前的地级市思维，实现身份转换，对标中心城市的能级标准，努力在淮海经济区发挥“带头大哥”的作用。